本專欄上周的發(fā)現(xiàn)是，所謂“土地城市化快于人口城市化”，其實是土地劃入城市的權(quán)利，大大強過了人口進城的權(quán)利。本周我們繼續(xù)探討，把大片土地很容易劃入城市的權(quán)利，究竟是怎樣逐步發(fā)展起來的。

讓我們先確認，大批土地被劃入城市，是改革開放之后才出現(xiàn)的現(xiàn)象。1978年之前，我國城市人口增長不多，城市總數(shù)變化不大，因此城市面積也就沒有很大的擴張。像我出生的上海，從小到大，市界似乎從來就沒有變化過。1966年“大串聯(lián)”到過的北京，雖然已經(jīng)開挖地鐵，但“城里”無非就是從東單到西單，“出了城”還是非常農(nóng)村的地方——學(xué)院路一帶甚至有帶“糞兜兜”的馬車出行。那時及以后我去過的幾個城市，如紹興、寧波、蘇州、南昌、長沙，以至武漢和南京，以“大上海”之眼光看，差不多都是“小地方”，雖然上海自己也還不過是密度極高的浦西。1978年我從黑龍江高考進京讀書，看到偉大首都的市容有了進步，城區(qū)不容易再見到馬車，但城市的地盤依然如故。從全國看，“國家工業(yè)化”時期老城市的擴大有限，新增工業(yè)城市雖然有那么一批，如包頭、大慶、攀枝花等等，但城市數(shù)目總的來說增加不多。

城市擴張是上世紀80年代之后發(fā)生的。第一推動是前文提過的，“允許農(nóng)民自帶口糧進小城鎮(zhèn)經(jīng)商、務(wù)工、落戶”。那個政策口子開得不大，只不過中國農(nóng)民有8億之眾，即便很小一個比例的人數(shù)起來響應(yīng)，也可以讓原來的城鎮(zhèn)人滿為患。于是城鎮(zhèn)要擴大，也出現(xiàn)了一批新市鎮(zhèn)，如溫州的龍港，就是當(dāng)時知名天下“農(nóng)民自辦的城鎮(zhèn)”。

這還是“人口的城市化”驅(qū)動的，即隨著人口向城鎮(zhèn)流動和集聚，城鎮(zhèn)范圍有所擴大。當(dāng)時的實際狀況是，城鄉(xiāng)之間的人口流動已經(jīng)發(fā)生，但土地流動依然障礙重重。套用流行說法，那個時期應(yīng)該是“土地的城市化慢于人口的城市化”。

讀者或問，人口可以流動，土地也可以流動嗎？在物理上，土地不能流動。愚公移山，挖土外運，流動的是“土壤”，而不是“土地”——那塊承載著大山的“地”，是無法流動的。但是在經(jīng)濟上，土地卻可以“流動”。譬如種地的農(nóng)民把土地轉(zhuǎn)讓給別人蓋廠房、開商店、建住宅，地還是那幅地，但地主變了，土地的用途也變了。那也是一種流動，或者更妥帖一點，稱為“流轉(zhuǎn)”。

不少朋友聽熟了今日之新聞，對“地價急升、地王頻現(xiàn)”之類，耳熟能詳，以為“土地流轉(zhuǎn)”天經(jīng)地義，從來如此。不是的。土地流轉(zhuǎn)連同其交易價格和交易量的頻頻變動，嚴格說來不過是25年前才發(fā)生的“新鮮事物”。原本的中央計劃經(jīng)濟體制，根本就容不得“土地流轉(zhuǎn)”！

讓我摘一條法律給各位讀一讀：“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。該條款出自1982年中華人民共和國憲法第10條，擁有至高無上的法律地位。其意清楚明了，用語斬釘截鐵：不得“侵占”，也不得“買賣”或“出租”，且不得“以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。至于還有沒有“合法轉(zhuǎn)讓土地”的空間，在1982年那是完全沒有的。由于是憲法條款，所以也統(tǒng)管了當(dāng)時的《土地管理法》。甚至當(dāng)時的《刑法》，也把“以牟利為目的，非法轉(zhuǎn)讓、買賣、出租土地”的行為，列為刑事犯罪。

如果哪位仁兄手持1982年的憲法、土地管理法和刑法文本來到當(dāng)下之中國，那么他滿眼望去，應(yīng)該遍地都是“非法現(xiàn)象”！因為很明白，不論人們持何種價值評判，“土地轉(zhuǎn)讓”已經(jīng)成為在中國很容易就觀察到的經(jīng)濟現(xiàn)象。其間究竟發(fā)生了什么，才使得土地市場登堂入室，土地拍賣火爆進行，土地轉(zhuǎn)讓遍及神州大地？

關(guān)鍵的變革發(fā)生在1987年。是年，中國經(jīng)濟早對外資正式開放，民營企業(yè)也可以合法注冊登記。新變革帶來不少新問題，其中最形而下的，是內(nèi)外“非公經(jīng)濟”如何合法落地？須知那個時候，人力、建材、機器設(shè)備和原料，皆有了“市場流轉(zhuǎn)”，不難獲得。但讓人家來投資，總還要有個地方可供落腳，總要有塊土地可以承載廠房、機器、設(shè)備和人工吧？

由政府劃撥供地嗎？國企可以，無非“掏左口袋給右口袋”，橫豎全民是一家，肉爛在鍋里就是了。內(nèi)資的民企也好辦，戴上一頂“紅帽子”，用“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”或“聯(lián)合經(jīng)營”的名義辦廠，土地就有了——至多日后再加一道“產(chǎn)權(quán)明晰”的代價而已。但是外商要“化妝”，怕就沒有那么容易了。小規(guī)模的外資還夠膽，反正珠三角一帶“遇見紅燈繞著走”的本事大，只要本地人敢招商，他就敢來。大型外資就不敢了，他們的法律審查通不過。憋來憋去，1987年中國政府決斷大幅修改土地法律，從嚴禁“土地流轉(zhuǎn)”的傳統(tǒng)立場，變通為“有條件允許轉(zhuǎn)讓”。

關(guān)鍵的條件就是一點，即土地所有權(quán)依舊不得買賣、出租或以其他形式轉(zhuǎn)讓，但國有土地的使用權(quán)卻可以經(jīng)過批準后以多種形式轉(zhuǎn)讓。全國人大據(jù)此原則修訂了憲法、土地管理法和刑法得相應(yīng)條款。僅從字面上看，新的修訂也不大，無非在原先“土地所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓”之后，直直地加上一條：“使用權(quán)經(jīng)批準可轉(zhuǎn)讓”。解釋起來，國家即全體人民的土地一點沒少，也永遠不會少；頂多就是這些永遠國有的土地，在某一個時期內(nèi)的使用權(quán)，有條件地轉(zhuǎn)讓給個人與內(nèi)外非公企業(yè)。

在經(jīng)驗上，農(nóng)村的包產(chǎn)到戶——學(xué)名是“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”——就是把土地所有權(quán)與使用權(quán)分開處理的結(jié)果。農(nóng)地所有權(quán)永遠歸集體，使用權(quán)按年期歸農(nóng)戶。你說這是姓“社”還是姓“資”？所有權(quán)公用就姓“社”，既然所有權(quán)沒變，一定年期的使用權(quán)歸農(nóng)戶，也不好貿(mào)然就說姓“資”吧？重要的是，如此一來，農(nóng)民就愿意好好種地了。等到多年的糧食短缺轉(zhuǎn)為“賣糧難”，再吵來吵去就毫無意義了。

城市開放也一樣處理：工廠、商店、樓宇下面的土地，所有權(quán)永遠國有，但使用權(quán)卻可以按一定年期轉(zhuǎn)讓給內(nèi)外民企和居民個人。怕變色嗎？所有權(quán)沒變啊。怕政策僵硬、招商困難嗎？土地實際上已經(jīng)可以轉(zhuǎn)讓，制度有足夠的彈性來容納新的生產(chǎn)力�，F(xiàn)在不少人以為鄧小平的“不爭論”，就是憑他個人的革命權(quán)威下了一道死命令。不完全準確。具體的改革政策和體制選擇，也要讓好爭論的人士難有大的用武之地。

代價就是法律的解釋很繞口。試舉一例，修訂后的法律還是禁止“以牟利為目的，……非法倒賣土地使用權(quán)”。如何理解呢？網(wǎng)上有如下說明：“所謂倒賣土地使用權(quán)，是指將土地使用權(quán)非法出賣給他人，或者為了出賣而向他人收買、租借土地使用權(quán)等，有的是明碼標價予以出賣；有的則是以某種形式掩蓋其土地的買賣，如明里購買他人的廠房，暗里則是購買廠房所占地的土地使用權(quán)；借買他人住宅之名行占他人住宅基地使用權(quán)之實等”。老天爺，這讀得懂嗎？我覺得很難。不過有一點，事情是做起來了：統(tǒng)計上描述進入中國的外資和民營經(jīng)濟的增長，每一個數(shù)字下面，都實實在在發(fā)生了“土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓”。

至此，“土地轉(zhuǎn)讓”艱難起步，還遠遠趕不上人口與其他資源轉(zhuǎn)讓的腳步。進一步的強力發(fā)動機從何而降，聽下回分解吧。