* 財稅改革方案重在“做減法”，找準切入點是關鍵

* 明確政府收支線，強化提高國有資本上繳比例補充社保

* 房產稅難當地方稅體系主體稅種，消費稅移至零售環(huán)節(jié)可望擔大梁

作者 沈燕/喬艷紅

    路透北京5月20日 - 面對中國諸多要改革的財稅難題，找準切入點拿出可操作的改革方案是關鍵。而厘清并明確政府收支范圍，包括對中央與地方政府的權限界定或許是本輪財稅改革的突破口。

    曾參與中國20年前稅制與分稅制改革的原中國國家稅務總局副局長許善達在接受路透專訪時作出上述表示，并稱隨著營業(yè)稅改增值稅范圍的擴大，培育地方主體稅種開始變得迫切，寄望房產稅并不現實，而消費稅從國家稅務局在生產環(huán)節(jié)征收的中央收入改為由地方稅務局在零售環(huán)節(jié)征收的地方固定收入是唯一出路。

    “財稅改革討論了這么多年現在不缺建議方案，對決策者而言最大的挑戰(zhàn)是如何在這些方案中做減法，挑出最迫切又最核心的...如果把所有建議方案都匯總在一起肯定干不成。”目前擔任中國注冊稅務師協(xié)會會長的許善達稱。

    他認為，當前最核心的問題是先明確政府的收支范圍，明確政府收入占GDP的比重多少比較合適，先把政府和市場分開，把政府拿多少、留給企業(yè)和居民多少明確出來，這是研究下一步財稅改革最基本的前提，也是財政收入分配改革的核心問題。

    他提到，根據財政部今年給人大的報告，財政部已經統(tǒng)計的政府收入占GDP的比重是36%左右，但這個統(tǒng)計并沒有覆蓋全部政府收入，比如國有資產經營收入中只統(tǒng)計國資委系統(tǒng)，沒有統(tǒng)計金融，文化，以及央行等，少算了很多。

    “因為中國從來沒有正式公布過全部政府收入占GDP的比重，目前學者推算估計在40%左右，若按人均GDP6,000美元左右測算，這個比例不算低了，也意味著政府不能再增加對資源支配的量了。”許善達稱。

    他指出，通常一個國家的經濟發(fā)展水平與政府收入集中度高低有直接關系，越發(fā)達的國家集中度可以高一些，發(fā)展中國家相應集中度相應低一點，從這個層面考慮，中國40%已經不低了，甚至略高于一些發(fā)達國家，因此要從戰(zhàn)略上明確政府不能再增加社會資源的控制量了。

    這個思路明確后，政府應該明確界定政府收入來源并進行公示。許善達認為，可以參考農業(yè)稅改革的成功經驗：不僅是單純減免農業(yè)稅，而是明確規(guī)定任何一級政府或部門未經中央和省批準，無權向農民征收各種稅費。

    “要從權力上制約，建議三到五年內，所有向企業(yè)和居民征收稅費必須重新經全國人大或省級人大批準，或授權國務院和省人民政府批準，并經指定媒體公布。未經公布企業(yè)居民一律拒絕繳納。這樣可以確保居民和企業(yè)的利益不再受到一些政府部門和單位非法行為的損害。這也是改善企業(yè)經營環(huán)境的重要內容。”許善達稱。

    此外，要解決政府支出中的最大結構問題：政府對國有經營資本投入過大而社保投入嚴重不足。

    他分析指出，盡管中國財政支出結構問題很多，但最大的問題是政府在社保投入方面嚴重不足，約占GDP的6-7個百分點，遠低于發(fā)達國家，而重要原因是中國政府的錢用于國有經營資本的投資比重過大。

    國務院今年2月初在“關于深化收入分配制度改革的若干意見”中也提到，“適當提高中央企業(yè)國有資本收益上交比例，‘十二五’期間在現有比例上再提高5個百分點左右，新增部分的一定比例用于社會保障等民生支出。”

    許善達以財政部的數據舉例稱，國資委系統(tǒng)擁有十幾甚至二十多萬億的國有公共資產，但上交財政的經營收益絕大多數仍返回到這些國企，2011年，2012年上繳給財政的收益只有八，九百億元人民幣，最終只有50億和70億注入公共財政的社保體系。這個“一定比例”的約束太弱太軟，“相較其占有的國有資產規(guī)模上繳公共財政的太少了。”

    因此，他建議本輪財稅改革中應明確規(guī)定國有資本經營者應按一定比例，比如總資產的0.5%，或凈資產的5-10%繳納國有資本經營收益金，注入公共財政并用于社會保障支出，讓全體居民享受到國有資本經營帶來的福利。

    財權（或財力）事權的劃分也是本輪財稅改革的重要內容，尤其在新政府推進政府職能改革時，配合中央與地方財權（財力）與事權的重新調整并賦予相應的財力支撐也相當迫切。

    1994年開始的分稅制改革，在中央政府與地方政府之間進行了事權與財權（財力）的重新劃分。按照分稅制改革方案，中央稅務機構征收增值稅，并將75%的增值稅收歸中央，而地方只能獲得25%的收益。

    許善達認為，中國地方政府承擔的事權遠超過發(fā)達國家。從實際情況看某些領域地方政府的事權應該由中央政府承擔，如法院，食品監(jiān)管等，建議采取垂直管理的方式，以避免地方政府出于各自利益考慮影響司法公正和監(jiān)管不嚴等。

    同時要相應下放相當大部分的中央財力給地方，讓地方政府的自有財力至少能支撐其70-80%的支出需求，不足部分通過中央的一般性和少量專項轉移支付彌補。

    “地方政府要依賴中央政府的轉移支付，但不能讓地方主要依靠向中央要錢來過日子，依賴度太高地方政府就沒法工作�！痹S善達稱，“目前地方政府的自有財力大約有60%左右，培育地方主體稅種的需要很迫切�！�

    作為本輪稅改的重要內容，地方主體稅種營業(yè)稅改增值稅的全面推廣已是大勢所趨。許善達認為，以房產稅為主的財產稅不可能成為地方主體稅種，營改增首先要減稅，地方政府收入相應減少，將來這部分增值稅必然和現行增值稅一樣成為中央地方共享稅，地方收入進一步減少，靜態(tài)計算，地方政府要減少大約1萬億左右地方固定收入，財產稅不可能填補缺口。而培育完善消費稅或許是一條出路。

    他指出，可以考慮將國家稅務局在生產環(huán)節(jié)征收的作為中央收入的消費稅轉移到零售環(huán)節(jié)，由地方稅務局征收并歸屬地方固定收入，可以實行價外稅，同時賦予地方政府一定的稅收立法權。

    “在商品和服務的消費終端征收消費稅，使其成為地方稅主體稅種，除了解決中央地方分稅制的問題以外，還具有許多深刻的內涵�！痹S善達稱。

    首先，可以使消費稅歸還其本質。解決過去因為稅務機關沒有能力在零售環(huán)節(jié)征收而在生產環(huán)節(jié)征收對經濟產生的扭曲。

    同時可加以避免地方政府為搶稅源的投資沖動和惡性競爭而有利于解決產能過剩；通過給地方下放稅收立法權，還可以刺激地方政府增加居民收入，發(fā)展本地區(qū)消費，同時通過價外稅也有利于培育中國民眾的稅收意識。

    “這些改革的‘紅利’現在很多人還看不到，我相信領導人的政治智慧可以把握住這一點”。許善達稱。（完）