《預算法》“閉門修法”折射出深刻矛盾：政府運行模式依賴現(xiàn)行財政預算制度；現(xiàn)行財政預算制度又危害政府的執(zhí)政能力

【財新網(wǎng)】（專欄作家　王涌）自2008年起，全國人大常委會公開征求民眾對法律草案的意見已經成為常態(tài)。令人驚詫的是，最近審議的《預算法》修正案草案卻不見公開，整個審議過程也顯得神秘莫測。
 
目前，關于財政預算問題，民意關注的焦點已從現(xiàn)象深入到背后的政治根源：到底是什么引發(fā)“三公”消費亂象？是什么引發(fā)地方政府債務危機？政府財政富了，為什么民生工程卻步履維艱？人們期望在預算法修訂中尋找答案時，門卻關上了。
 
《預算法》是極其重要的法律，其“閉門修法”的一面，折射出中國政府運行模式與財政預算制度內在的深刻矛盾，即“依賴與危害”并存：一方面，政府運行模式依賴現(xiàn)行財政預算制度；另一方面，現(xiàn)行財政預算制度又危害政府的執(zhí)政能力。
 
中國政府本質上是至上而下的集權體制，政府主導社會經濟各項事務，觸角深入社會經濟各個角落。成熟的民主法治國家行政支出主要在百姓福利，而中國政府的運行成本主要高在三個方面：一是政府主導的經濟投資，如2008年的4萬億元的投資；二是對官僚階層的隱蔽激勵，如每年約1萬億元“三公”消費；三是對民間不穩(wěn)定因素的防范與化解，如天量維穩(wěn)經費。
 
這是典型的維穩(wěn)時代的財政體制模式，它具有如下特點：
 
一是高稅收與中央財政的強大。中國稅負在全世界位于前列，它造就了政府豐沛的財政收入。財政收入增長高于GDP增長幅度，已是多年現(xiàn)實。
 
二是預算不透明。三公消費與維穩(wěn)經費在財政開支占巨大比例，嚴重悖逆民意，真實全面公開無疑自揭黑幕、自取其辱。所以，僅此兩項灰色硬開支足以扼殺預算公開的夢想。目前，預算科目設置“類”“款”“項”“目”四級，預算公開卻只到“款”一級，毫無監(jiān)督實效。
 
三是財政預算軟約束。在維穩(wěn)時代，政府內在治理機制不是建立在法治基礎上，而是建立在一種隱蔽的忠誠體制之上。中央依賴地方維護政權穩(wěn)定，維穩(wěn)作為一項政治任務不受預算約束，這是維穩(wěn)經費居高不下的根源；而中央對地方的隱蔽獎勵也突破預算約束，這是“三公”消費居高不下的根源。
 
加之大量預算外資金的存在，以及國企壟斷利潤和政府融資平臺繞過預算管道，為財政輸血，以企業(yè)財務為幌逃離預算監(jiān)管，成為政府實質上的“小金庫”，更加膨脹了政府的燒錢欲。
 
但這種維穩(wěn)時代的財政體制帶來了嚴重問題：
 
一是財政資源分配效率低下。目前，中央政府財政收入的70%用于轉移支付，每年約4萬億元，占全國財政收入40%、占全國GDP的10%，但轉移支付的分配過程卻無法律程序。迄今沒有一部規(guī)范轉移支付的法律、法規(guī)乃至規(guī)章，它如何可能有效率？
 
二是腐敗滋生。地方政府不惜種種手段競爭項目，一些部門甚至采用虛構、欺詐等手段套取國家資金，挪用侵占，案例層出不窮，而地方政府因資金非地方財政支出，所以在幕后縱容和慫恿。中央政府部門因財政大權在握，又缺乏必要約束，腐敗必然泛濫。
 
三是由于財務紀律松弛，地方政府債務危機日益嚴重。目前，地方政府債務已達10萬億元，雖多為融資平臺所欠，但按目前的財政模式運行，地方政府財政癱瘓也不遙遠。
 
四是政府財政擴張本質上是對民間財富的吸取，國強民窮將加劇社會裂痕。惡性循環(huán)，最終危及政權穩(wěn)定。
 
總而言之，政府富了，收稅能力增強了，但執(zhí)政能力卻未必增強。執(zhí)政能力的核心之一就是預算能力，它不僅僅是征收能力，更是富有效率的財政分配能力和滿足民眾需求的能力。按照美國預算理論大家Allen Schick教授關于預算能力的界定和標準，中國政府的預算能力顯然尚未及格。中國的財政現(xiàn)狀更近似于18世紀從領地國家過渡到稅收國家時的歐洲諸國：盡管財政收入越來越多，用于民生少，用于官僚體系的消費多，浪費和腐敗叢生。
 
當然，應當看到，中國的財政預算制度一直在演進。1994年，為挽救中央財政嚴重危機，《預算法》誕生；1999年后的系列改革表明，政府一直在技術層面上推進預算制度現(xiàn)代化。但是在政治層面，卻裹足不前，例如作為國家最高權力機關的人大對政府預算的監(jiān)督形同虛設：人大無權修改政府預算；多種重要的財政收入與支出未納入預算，在人大監(jiān)督之外；一些巨量的政府支出無細目，人大無法實施有效監(jiān)督。
 
回顧歷史，許多重大事件的爆發(fā)都源于財政稅收問題，如1215年英國《大憲章》的制定以議會預算限制國王的財稅權；1775年美國獨立戰(zhàn)爭反抗英國政府對殖民地增加稅收；1644年崇禎年代明朝的滅亡起因于朝廷的財政破產。財稅問題本質上是政治問題，所以，正在進行中的中國《預算法》的修訂應當觸及未來中國政治發(fā)展的重要問題。
 
但令人失望的是，現(xiàn)在《預算法》的修訂過程都不透明，又如何指望它會實現(xiàn)真正的預算透明呢？更如何指望它實現(xiàn)預算制度現(xiàn)代化，推進中國從“稅收國家”走向“預算國家”呢？1988年，美國另一位預算理論大家Aaron Wildavsky教授對美國政府說：“如果你不會預算，你又如何會執(zhí)政？”20多年前的這句話，余音繞梁。